巴基斯坦的恐怖主義威脅及反恐政策

內容摘要

2021年8月阿富汗塔利班再次執掌政權以及美國從阿富汗撤軍以來，巴基斯坦的恐怖主義形勢急劇惡化。巴基斯坦塔利班（簡稱“巴塔”）、俾路支分離勢力和“伊斯蘭國”呼羅珊分支（簡稱呼羅珊分支）等暴恐勢力趁機作亂，在巴基斯坦全境頻繁襲擊政府部門等“高價值目標”，中巴經濟走廊專案及人員也多次遭襲。巴基斯坦恐怖主義形勢惡化有多方面原因，包括巴基斯坦國家治理方面的問題以及阿富汗塔利班再次掌權引發的地區安全格局變化等。為應對日益嚴峻的恐怖主義威脅，巴基斯坦兩屆政府先後出臺多項反恐政策，顯示了反恐決心，但收效不大，巴基斯坦仍面臨恐怖主義威脅的巨大壓力，安全形勢不容樂觀。

（一）巴基斯坦恐怖暴力活動升級

一是恐怖襲擊數量和造成的死傷人數逐年遞增。巴基斯坦2015—2020年恐怖襲擊數量和造成的死傷人數整體呈下降態勢，但這一趨勢2021年開始發生逆轉。巴基斯坦2021—2024年恐怖襲擊的次數各為207、262、306和521次，分別較上一年增長42%、27%、17%和70%。恐怖襲擊導致的死亡人數各為335、419、693、852人，分別較上一年增長52%、25%、65%和23%。二是恐怖襲擊“全境開花”，開普省和俾路支省遭襲尤為嚴重。巴基斯坦全國範圍內均發生過恐怖襲擊，其中的絕大多數集中在開普省和俾路支省。2021—2024年兩省恐怖襲擊次數之和占巴基斯坦全境恐怖襲擊總次數的90%以上。三是巴基斯坦暴

恐勢力類型多樣，宗派暴恐事件逐步增多。巴基斯坦暴恐勢力大致有四種類型：伊斯蘭極端武裝、民族分離勢力、反宗教少數派的宗教極端組織和反印度的宗教極端組織。近兩年來，教派恐怖主義威脅逐漸上升，特別是2024年下半年以來，開普省庫拉姆地區圍繞教派爭議和土地糾紛發生一系列嚴重的暴力事件，導致大量傷亡。

（二）針對“高價值目標”的襲擊增多，中國成巴基斯坦恐怖襲擊的主要外國目標

巴基斯坦暴恐勢力襲擊目標包括政府工作人員、軍警、情報機構人員、平民、國際組織人員和外國目標等。但暴恐勢力襲擊的主要目標近年來逐漸由平民轉向政府官員、軍警和情報人員等特定群體。尤其需要警惕的是，中國開始成為巴基斯坦恐怖襲擊的主要外國目標。據不完全統計，巴基斯坦境內2021 - 2024年發生了10多起針對中國目標的恐怖襲擊事件，其大多由“巴塔”和“俾路支解放武裝”所為，且多與中巴經濟走廊專案有關，造成 10多名中方人員傷亡。

（三）三大暴恐勢力競相作惡，為絕大多數恐怖襲擊的罪魁禍首

一是“巴塔”捲土重來，效仿阿塔的管理模式，建立“影子”政府，並強化中央職權，成巴基斯坦境內的最大暴恐威脅。二是俾路支分離勢力加緊以恐謀“獨”，威脅擴散。俾路支分離勢力是巴基斯坦境內僅次於“巴塔”的第二大暴恐威脅源，其不僅加速內外融合，且越來越青睞暴恐戰術，升級襲擊烈度，甚至謀建跨國營地，跨境襲擊能力大增。三是呼羅珊分支加速向巴基斯坦滲透，與巴基斯坦境內多支暴恐勢力狼狽為奸，活動區域不斷擴大，經常襲擊特定目標，成巴基斯坦的重大安全威脅。

二、巴基斯坦恐怖主義形勢惡化的誘因

（一）巴基斯坦政府治理能力不足

巴基斯坦國家治理方面存在諸多問題，未能有效剷除滋生恐怖主義的土壤。一是政治分裂。伊姆蘭·汗2018年的上臺衝擊了巴基斯坦原有的政壇格局，導致巴基斯坦黨爭不斷、政治不穩定，使得反恐共識被撕裂，反恐行動政治化，反恐政策難以持續、穩定地推進，效果大打折扣。二是經濟形勢惡化。自2021年以來，巴基斯坦深陷經濟危機，通貨膨脹高企，外匯儲備短缺，財政收入有限，赤字率嚴重，農業和糧食安全問題突出，引起生活成本和失業率不斷上漲。由於經濟形勢惡化，政府對反恐的投入後繼乏力，使得用於軍事行動和情報收集等方面的資金不足，限制了反恐行動的規模和力度。三是原聯邦直轄部落區（FATA）的治理失序。原聯邦直轄部落區併入開普省後，面臨資金短缺、基礎設施建設滯後、安保力量不敷需要、部落長老蛻變為不穩定因素等諸多問題，加劇了恐怖主義活動。

（二）阿富汗塔利班再次掌權及美國從阿富汗撤軍留下地區安全真空

阿富汗塔利班再次掌權及美國從阿富汗撤軍打破了原有的地區安全格局，導致巴基斯坦恐怖主義活動顯著增加。一是巴基斯坦暴恐勢力面臨的生存壓力相對減輕，此前藏匿在阿富汗的部分恐怖主義勢力也轉移至巴基斯坦。二是美國與巴基斯坦的反恐合作受阻，導致巴基斯坦反恐鬥爭獲得的外部支援減少。三是美式武器大量流入暴恐勢力之手，使其軍事能力得以提升。

巴基斯坦與阿富汗塔利班關係惡化也對巴基斯坦反恐大局造成負面影響。一是雙方在“巴塔”問題上分歧嚴重。阿塔不願幫助巴基斯坦政府打擊“巴塔”，巴基斯坦政府就直接跨境襲擊“巴塔”，由此引發阿塔與巴基斯坦的軍事對峙，加深了雙方之間的不信任。二是阿塔對印度在坎大哈等地扶持俾路支分離勢力坐視不管，進一步加劇了巴基斯坦的不滿。三是巴基斯坦驅逐阿富汗難民，擴大了兩國的信任鴻溝。

三、巴基斯坦政府反恐政策的調整

（一）伊姆蘭・汗政府的反恐政策

伊姆蘭・汗執政期間，巴基斯坦的反恐戰略主要圍繞延續《國家反恐行動計畫》框架和推動與“巴塔”的和談展開。一是延續《國家反恐行動計畫》。2014 年，巴基斯坦發起 “利劍行動”，隨後推出《國家反恐行動計畫》，伊姆蘭・汗 2018 年上臺後繼續推進該計畫，重點措施包括遏制恐怖主義融資、打擊暴力極端主義等。二是積極推動與 “巴塔” 的和談。2020—2022 年，巴基斯坦政府與“巴塔”進行了多次談判，但均以失敗告終。三是頒行《國家安全政策》（2022 - 2026）。2021年12月，巴基斯坦推出首份《國家安全政策》（2022 - 2026）。該政策涵蓋六大領域：國家凝聚力、經濟發展、國防與領土完整、國內安全、外交政策及人類安全。它將經濟安全置於核心位置，期望借此加強軍事安全和人民安全，從而逐漸消除恐怖主義滋生的土壤。

（二）夏巴茲・謝裏夫政府的反恐政策

夏巴茲・謝裏夫 2024年3月上臺後，將反恐作為優先事項，出臺了新的反恐政策。一是出臺“穩定決心”反恐願景。2024年6月22日，夏巴茲・謝裏夫總理主持召開的高層會議批准了“穩定決心”政策，旨在“全面、堅決打擊極端主義和恐怖主義威脅”。二是開展“俾路支省全面軍事行動”。巴基斯坦聯邦最高委員會 2024年11月19日召開會議，批准了“俾路支省全面軍事行動”計畫，決定在俾路支地區展開全面軍事行動，打擊恐怖主義勢力。三是推動與中國及美國等國的反恐合作。

（三）成效評估

伊姆蘭·汗與夏巴茲·謝裏夫兩屆政府的反恐政策調整顯示了巴基斯坦政府的反恐決心，但成效並不顯著，前景不容樂觀。伊姆蘭·汗的《國家反恐行動計畫》和《國家安全政策》（2022—2026）未能切實實施，與“巴塔”的和談也以失敗告終。夏巴茲·謝裏夫的反恐新政雖有創新，但面臨諸多挑戰。一是難以消滅恐怖分子的有生力量，“巴塔” 和俾路支分離勢力等恐持續坐大。二是黨爭和地方政治力量的反對致夏巴茲・謝裏夫反恐新政承壓。三是恢復與阿塔的信任任重道遠。